隨著全球能源轉(zhuǎn)型加速，能源安全的內(nèi)涵不斷拓展，礦產(chǎn)安全已然列入新型能源安全的范疇，能源礦產(chǎn)安全成為國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。拉美地區(qū)能礦資源優(yōu)勢突出，加強(qiáng)中拉能礦投資合作為統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平能礦安全提供了重要支撐。中拉能礦投資已經(jīng)建立堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)，投資合作潛力巨大，但風(fēng)險(xiǎn)仍存。因此，我國應(yīng)貫徹總體國家安全觀，兼顧發(fā)展與安全，綜合提高中拉投資合作水平以保障能礦供應(yīng)能力。
一、中拉能礦投資合作的特征
第一，中國在拉美地區(qū)的能礦投資已建立合作基礎(chǔ)，并自2011年起開始轉(zhuǎn)型，沿產(chǎn)業(yè)鏈多元化發(fā)展。截至2018年底，中國在拉美的采礦業(yè)投資存量占中國采礦業(yè)對(duì)外直接投資存量的比重為13.3%。而自2011年起，中國對(duì)拉美的能礦投資已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)型。此前，中國對(duì)拉美的能礦投資主要以資源的勘探和開采為主，而2011年之后，資源開采類的投資項(xiàng)目大幅減少，而沿產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)和服務(wù)類投資逐漸增多。
第二，對(duì)拉美的能礦并購?fù)顿Y成為綠地投資的有力互補(bǔ)。2014年起，隨著中國采礦業(yè)對(duì)外投資步入下行階段，中國對(duì)拉美能礦投資活力整體有所減弱，在綠地投資方面更為顯著。2003年以來，并購?fù)顿Y和綠地投資呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢，具有明顯的互補(bǔ)特征，尤其是2009年以來，并購?fù)顿Y成為更受中國投資者青睞的投資方式。
第三，受資源分布的影響，中國對(duì)拉美地區(qū)的能礦投資東道國相對(duì)集中。中國對(duì)拉美地區(qū)的油氣投資主要流向委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾，礦業(yè)投資則以對(duì)巴西和墨西哥的投資為主。
總的來說，中國在拉美地區(qū)的能礦投資已經(jīng)建立較為堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)并積極轉(zhuǎn)型，投資方式和投資結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變。這既符合對(duì)外投資長期發(fā)展的規(guī)律，也有利于降低投資風(fēng)險(xiǎn)。但中拉能礦投資合作仍存在一些客觀的劣勢。歐美國家長期以來都是拉美外資的最主要來源，其在能礦投資領(lǐng)域已建立長期優(yōu)勢，相對(duì)而言，中國仍是拉美能礦投資的“后來者”，投資東道國地理分布較為集中，投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化仍相對(duì)有限、本土化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺。
二、中拉能礦投資合作的風(fēng)險(xiǎn)分析
在拉美的能礦投資面臨的往往是相互交織、相互影響的多種風(fēng)險(xiǎn)的集合，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，政治周期和政治領(lǐng)導(dǎo)人的變化提高政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)。拉美政治周期頻繁更替、政黨競爭復(fù)雜，基于不同政治和經(jīng)濟(jì)出發(fā)點(diǎn)的政黨和政治領(lǐng)導(dǎo)人，在大選時(shí)可能會(huì)改變其對(duì)能礦業(yè)的態(tài)度。拉美政黨傳統(tǒng)上對(duì)于采礦的態(tài)度，具有左派反對(duì)右派支持的范式，但隨著政治環(huán)境日益復(fù)雜化，這一范式有所弱化，政治干預(yù)和支持可能來自任何政治派別，進(jìn)一步加劇了政治環(huán)境引發(fā)的采礦政策的不確定性。
第二，在疫情沖擊下，拉美的資源民族主義情緒加劇，國家干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)提高。資源民族主義風(fēng)險(xiǎn)提升最快的國家是墨西哥，在拉美地區(qū)僅低于委內(nèi)瑞拉。阿根廷的民族主義風(fēng)險(xiǎn)緊隨墨西哥之后，巴西和哥倫比亞風(fēng)險(xiǎn)的提高程度同樣值得關(guān)注。新冠疫情爆發(fā)以來，拉美國家普遍以“通過稅收和監(jiān)管間接征用”和“國家干預(yù)”相結(jié)合的方式，強(qiáng)化了國家對(duì)資源部門的控制。
第三，社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)保問題導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化。全球范圍內(nèi)，拉美是與采礦有關(guān)的社會(huì)沖突爆發(fā)最頻繁的地區(qū)。其中，土著社區(qū)的抗議引發(fā)的糾紛最為突出，且隨著社區(qū)權(quán)力的提升，對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和福利發(fā)展需求的增強(qiáng)，沖突的誘因日益復(fù)雜化。一方面是源自經(jīng)濟(jì)利益的沖突，包括特許權(quán)經(jīng)費(fèi)分配不均、礦山開采對(duì)旅游收入的影響、工資上漲對(duì)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)密集型部門利潤的沖擊、水資源使用對(duì)其他行業(yè)的擠出等。另一方面源自與當(dāng)?shù)鼐用褡陨砝娴臎_突，尤其是涉及環(huán)保的問題。新冠疫情進(jìn)一步惡化了拉美地區(qū)的收入分配，加劇了低收入社區(qū)對(duì)采礦業(yè)的不滿和抗議，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提高。
第四，疫情沖擊令拉美經(jīng)濟(jì)陷入歷史性衰退，稅收提高和資本管制的風(fēng)險(xiǎn)加劇。疫情導(dǎo)致多數(shù)拉美國家財(cái)政赤字惡化，為了擴(kuò)大財(cái)政收入、加快復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，采礦特許權(quán)使用費(fèi)和采礦稅調(diào)高的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提高。另一方面，疫情爆發(fā)后拉美地區(qū)主要國家陸續(xù)出現(xiàn)大型跨國企業(yè)撤資的現(xiàn)象。而部分拉美國家以往在面對(duì)資本外逃的局面時(shí)，曾采取提高出口稅收和限制利潤匯出等措施應(yīng)對(duì)。投資企業(yè)需要警惕東道國政府為應(yīng)對(duì)資本外流采取的應(yīng)激性措施。
第五，基礎(chǔ)設(shè)施配套的不足、人力資本的欠缺加大了能礦投資項(xiàng)目的運(yùn)營難度。拉美國家基礎(chǔ)設(shè)施配套和投資嚴(yán)重不足，而礦區(qū)往往又位于拉美國家偏遠(yuǎn)或不發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施缺失問題更加嚴(yán)峻，嚴(yán)重制約能礦企業(yè)的投資、經(jīng)營和發(fā)展，甚至一定程度阻礙項(xiàng)目的推進(jìn)。而人力資本不足在部分地區(qū)也成為制約能礦投資企業(yè)生產(chǎn)的因素。拉美的部分司法管轄區(qū)對(duì)礦區(qū)作業(yè)的外國雇員數(shù)量或比例設(shè)置了上限，但本地能提供的合格雇員數(shù)量又十分有限。
三、中拉能礦投資合作建議
根據(jù)總體國家安全觀的要求，要強(qiáng)化底線思維、增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)、多元發(fā)展、多措并舉，不斷增強(qiáng)能礦資源供應(yīng)安全的綜合保障能力?；谥欣艿V投資合作的特征及風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)加強(qiáng)中拉能礦投資合作有以下幾點(diǎn)建議。
第一，應(yīng)逐漸擴(kuò)大在拉美能礦領(lǐng)域沿產(chǎn)業(yè)鏈的投資比例。拉美國家短期內(nèi)需要提高能礦投資和初級(jí)產(chǎn)品出口以改善資本和經(jīng)常賬戶收支，在中長期內(nèi)更需要增強(qiáng)產(chǎn)能和構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈。對(duì)于后者，拉美國家無論是在基礎(chǔ)設(shè)施配套、人力資源還是生產(chǎn)能力方面，都存在差距。對(duì)此，一方面，我應(yīng)在擴(kuò)大采礦企業(yè)對(duì)拉沒地區(qū)投資的同時(shí)，鼓勵(lì)生產(chǎn)型、服務(wù)型企業(yè)投資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)與發(fā)展；另一方面，應(yīng)適度從國家戰(zhàn)略層面加強(qiáng)部署，以國企投資帶動(dòng)對(duì)拉美能礦產(chǎn)業(yè)上下游的投資。
第二，注重基層勘探投資，關(guān)注礦石品質(zhì)以及礦產(chǎn)可追溯性。在拉美地區(qū)獲得大規(guī)模的新開發(fā)項(xiàng)目的批準(zhǔn)已經(jīng)非常困難，這導(dǎo)致采礦業(yè)投資企業(yè)愈加輕視“早期資產(chǎn)”，轉(zhuǎn)而傾向于在現(xiàn)有礦區(qū)或附近擴(kuò)大生產(chǎn)，與前者相比，這是一種更低成本、更易操作的選擇。但對(duì)拉美國家來說，此類缺乏基層勘探的投資最終會(huì)損害未來的生產(chǎn)。同時(shí)，從低品位的礦石中提取金屬會(huì)產(chǎn)生更多的廢物，需要更多的能源，增加了成本和對(duì)環(huán)境的破壞。鑒于拉美國家和國際社會(huì)對(duì)環(huán)境問題和礦產(chǎn)可追溯性要求的提高，且礦產(chǎn)項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長，中國對(duì)拉美新增的礦業(yè)投資應(yīng)提高對(duì)基層勘探的重視和傾斜，在降低準(zhǔn)入障礙的同時(shí)，也能更好地保障礦產(chǎn)項(xiàng)目的可持續(xù)性。
第三，加強(qiáng)本地溝通、增強(qiáng)利益共享，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。做好投資前的盡職調(diào)查和投資中的實(shí)時(shí)調(diào)查。一是要充分了解礦山的歷史，并對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行民意調(diào)查；二是要了解礦區(qū)附近的競爭利益，包括合法和非法的利益；三是投資企業(yè)應(yīng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立定期對(duì)話的機(jī)制，并積極應(yīng)對(duì)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的關(guān)系。此外，一方面應(yīng)積極推動(dòng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社區(qū)的利益共享，實(shí)現(xiàn)共贏，如基礎(chǔ)設(shè)施的共享；另一方面提高當(dāng)?shù)夭少徍捅镜毓蛡虻谋壤?，維護(hù)礦工利益。
第四，警惕資源民族主義，建立長效機(jī)制穩(wěn)定合作。一方面應(yīng)強(qiáng)化與東道國政府的合作機(jī)制，促進(jìn)能礦貿(mào)易投資的自由化；另一方面，鑒于拉美部分國家存在如稅收穩(wěn)定協(xié)議等的機(jī)制，中國能礦企業(yè)對(duì)拉美的投資過程中應(yīng)盡量爭取此類協(xié)議，最大程度降低稅收政策變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)企業(yè)權(quán)益。
第五，中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作應(yīng)兼顧對(duì)能礦領(lǐng)域的戰(zhàn)略性部署，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)東道國人力資本的開發(fā)和培訓(xùn)。未來中拉能礦資源投資合作應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“能礦投資+配套基建+業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等組合模式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和投資的可持續(xù)性，在解決拉美內(nèi)部生產(chǎn)和運(yùn)輸困難的同時(shí)，保障其能礦資源向外輸送的穩(wěn)定性和安全性，降低因供應(yīng)中斷而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
文章來源：https://mp.weixin.qq.com/s/2Q8P46wuCZA6-kXxX446Hg
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